1. Definición del problema público

1.1. Marco de referencia

1.2. Enunciado del problema público

1.3. Modelo del problema público

1.4. Conceptos claves

1.1. Marco de referencia

Debido a la complejidad del estudio de los glaciares y ecosistemas de montaña, se requiere tener como punto de partida un marco de referencia comprensible, a fin de contar con la base necesaria para elaborar la PNGYEM y evitar que se diseñe a partir de percepciones e instrumentos que no se sustenten en evidencias.

Es así, que uno de los marcos más reconocidos a nivel internacional es el denominado sistema socioecológico, término mencionado por primera vez en 1998 por Berkes y Folke[1] y luego desarrollado por diferentes autores y también utilizado por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) para la Evaluación de los Ecosistema del Milenio en el 2005.

Gráfico N.° 2: Marco de referencia

Fuente: INAIGEM

El sistema socioecológico representa la interrelación entre el sistema social y los ecosistemas, donde las personas dependen de los beneficios que brindan los ecosistemas (servicios ecosistémicos) para su bienestar, a su vez, las actividades humanas influyen en la dinámica de los ecosistemas[2].

Esta interrelación se evaluó a nivel internacional por la Organización de las Naciones Unidas (ONU), en el informe denominado “Evaluación de los Ecosistemas del Milenio” lanzado en el 2005, donde se indica que en los últimos 50 años, aproximadamente el 60% de los beneficios que brindan los ecosistemas a la sociedad (15 de 24 servicios ecosistémicos que incluye los recursos genéticos, el agua dulce, la regulación de la calidad del aire, regulación del clima,  purificación del aire y tratamiento de aguas de desechos, regulación de los riesgos naturales, entre otros) se están degradando o se usan de manera no sostenible, suceso no comparable con otro periodo de la historia humana.

Recientemente, una de las graves consecuencias que el mundo está viviendo, debido a la disminución de los beneficios que brindan los ecosistemas relacionado a la regulación de enfermedades, es la pandemia generada por el COVID-19[3]. Es pertinente recordar que la ONU, ya desde el 2016, alertó que la aparición y reaparición de enfermedades zoonóticas (las zoonosis son enfermedades infecciosas trasmitidas de los animales a los humanos, como el COVID-19) están estrechamente relacionadas con el estado de los ecosistemas (alrededor del 60% de las enfermedades infecciosas en los seres humanos son zoonóticas)[4].

Cabe resaltar, que debido a la disminución de los beneficios que brindan los ecosistemas, la Asamblea General de la ONU proclamó el periodo 2021-2030 como Decenio de las Naciones Unidas sobre la Restauración de los Ecosistemas, a fin de apoyar y ampliar los esfuerzos encaminados a prevenir, detener e invertir la degradación de los ecosistemas en todo el mundo y concientizar sobre la importancia de la restauración de los ecosistemas[5].

Glaciares y ecosistemas de montaña

Los glaciares representan los mejores indicadores visibles del cambio climático, particularmente en los trópicos. El 99.72% de los glaciares tropicales se encuentran en Sudamérica, incluidos el Perú con 68.38%, Bolivia con 22.68%, Ecuador con 5.29%, Colombia con 2.82%, Chile con 0.50%, Venezuela con 0.03% y Argentina con 0.01%. Asimismo, el principal beneficio que brindan los glaciares es el agua dulce, más de una sexta parte de la población mundial depende de los glaciares y la capa de nieve estacional para su suministro de agua[6].

Gráfico N.° 3: Glaciares tropicales en el mundo

Fuente:  Inventario de glaciares Randolph (RGI; versión 5.0)

Los ecosistemas de montaña que incluye los glaciares, cubren cerca del 22% de la superficie terrestre y suministran entre el 60 y el 80% del agua dulce del planeta y más del 10% de la población mundial vive en estas zonas[7].

Además, la Asamblea General de la ONU declaró el 11 de diciembre como el Día Internacional de las Montañas, que se conmemora a partir del 2003[8], debido a que los ecosistemas de montaña son fuentes primordiales de agua, energía, diversidad biológica, recursos minerales, productos forestales y agrícolas, de recreación. Asimismo, muchas áreas montañosas del mundo están experimentando un acelerado deterioro ambiental[9], por lo que se consideran ecosistemas frágiles, vulnerables a los impactos adversos al cambio climático, deforestación, cambio de uso del suelo, degradación del suelo y los desastres naturales[10].


1.2. Enunciado del problema público

A partir del marco de referencia, se evidencia que las personas necesitan de los beneficios (servicios ecosistémicos) que brindan los glaciares y ecosistemas de montaña para su bienestar, y actualmente estos beneficios se están reduciendo de manera dramática.

Por lo cual, el enunciado del problema público es el siguiente:


1.3. Modelo del problema público

Los factores causales directos e interrelacionados del problema público se han identificado teniendo en cuenta el marco de referencia y los enfoques transversales siguientes:

a) Enfoque territorial

Se concibe el territorio como una construcción social, política y económica, dado a partir de las interrelaciones entre el sistema social y el ecosistema (sistema socioecológico), cuyo resultado de esta relación dinámica, son paisajes/regiones con características ambientales, culturales, productiva, económicas, políticas o sociales diferenciadas[11].

Por lo tanto, incorporar el enfoque territorial implica considerar las realidades y necesidades de la población en una unidad territorial determinada; y hacer que las intervenciones incorporen las características ambientales, culturales, productivas, económicas, políticas y sociales de dicha unidad territorial; por consiguiente, requiere la coordinación entre los distintos actores vinculados con el problema público.

Las unidades territoriales que se tomarán en cuenta, en la medida de la información disponible, serán a nivel de cordillera, cuenca y departamentos.

b) Enfoque de gestión de riesgos de desastres

El Estado tiene un elevado compromiso en la gestión de riesgos de desastres, con el incentivo en la investigación de las múltiples amenazas, tanto naturales como antrópicas, lo que permitirá generar instrumentos para la gestión del territorio, con prioridad en las poblaciones más vulnerables del Perú.

En ese contexto, resulta indispensable promover la realización de estudios exhaustivos sobre el riesgo de desastres debido a amenazas múltiples y la realización de evaluaciones y mapas regionales sobre estos, que incluyan situaciones hipotéticas sobre el cambio climático; a fin de que estas sean consideradas en la gestión del territorio.

c) Enfoque de cambio climático

El cambio climático es el conjunto de cambios observados en el sistema climático y en sus elementos (atmósfera, hidrosfera, criósfera, litósfera y biósfera), juntos brindan una vista comprensiva de la variabilidad y cambios en largos periodos.

El origen del cambio climático se entiende como la intensificación de la variabilidad natural y la actividad del hombre para producir cambios en el sistema climático. Un ejemplo claro son las quemas de pastizales en época de ausencia o poca lluvia, o estiaje, aunque los pastos se pueden recuperar fácilmente, no es así para los bosques andinos, fauna, elementos del paisaje, así como el hollín de las quemas es posicionado por las corrientes de vientos sobre los glaciares produciendo acelerado deshielo por dichas causas antropogénicas. Asimismo, las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y aerosoles debido a las actividades humanas continúan alterando la atmósfera en tal magnitud que se estima que estas afectan al clima[12].

Por lo tanto, los cambios en el clima ocurren como resultado de la variabilidad interna dentro del sistema climático y debido a factores externos (de origen natural o antropogénico).

La variabilidad natural es entendida por los cambios esperados en base a mecanismos físicos, químicos y biológicos respecto a un cierto periodo de tiempo (línea base). Algunos ejemplos son los eventos El Niño y La Niña, que afectan en el sistema climático altoandino, generando desbalance del estado usual o esperado como: descenso o aumento de precipitación y temperatura, cambios en la circulación de las corrientes marinas, cambios en la biomasa de los ecosistemas de montañas y en la producción de los campos agrícolas, entre otros.

Cabe resaltar, que el contexto de cambio climático para los ecosistemas de montaña que incluye los glaciares tropicales es diferente a un contexto a un nivel costero. Los estudios sugieren que los sitios de mayor elevación en los Andes pueden experimentar un calentamiento futuro más fuerte en comparación con las elevaciones más bajas [13].

Gráfico N.° 4: Factores causales directos del problema público

Asimismo, la principal fuente para la identificación de los factores causales indirectos del problema público, son las evidencias y las consultas a expertos, y a la población en general, recogidas en las diversas actividades realizadas por el INAIGEM.

Entre las actividades desarrolladas por el INAIGEM destacan las siguientes:

  • 2016. Se desarrolló el “Foro internacional de glaciares y ecosistemas de montaña”, organizado por el INAIGEM en Huaraz. Este evento contó con más de mil participantes de 19 países, entre académicos de las mejores universidades de Europa y América, científicos, funcionarios del sector público, representantes de la sociedad civil, directivos del sector privado y estudiantes de pre y posgrado. Además, se elaboró una Declaración de Huaraz, que contó con la aprobación de los participantes.
  • 2017. Se desarrolló 15 entrevistas a expertos en temas de glaciares y ecosistemas de montaña del sector público y de la sociedad civil. Además, se aplicó una encuesta a 47 pobladores de las comunidades de Coyllur y Unchus en Huaraz, sobre sus preocupaciones asociadas a los glaciares y ecosistemas de montaña y los beneficios que brindan.
  • 9 y 10 de agosto del 2018. Se desarrolló el encuentro regional “Experiencias y desafíos en la región andina para la formulación de políticas públicas en materia de glaciares y ecosistemas de montaña”, organizado por el INAIGEM en Lima. Dicho encuentro regional contó con la participación de los países de Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú.
  • 2019. Se desarrolló 6 talleres participativos macroregionales para recoger información para la elaboración de la PNGYEM
    • 2 y 3 de setiembre en Huaraz
    • 11 y 12 de setiembre en Cajamarca
    • 16 y 17 de setiembre en Cusco
    • 19 y 20 de setiembre en Huancayo
    • 23 y 24 de setiembre en Arequipa
    • 3 y 4 de octubre en Lima
  • 10, 11 y 12 de diciembre del 2019. Se desarrolló el simposio internacional “Las montañas: nuestro futuro”, organizado por el INAIGEM en Cusco. En dicho evento se presentaron 22 ponencias (11 de expertos internacionales y 11 nacionales), 7 paneles de análisis, 4 mesas de trabajo, presentación de 46 proyectos de investigación en la modalidad de poster y la participación promedio por día de 450 asistentes.

Cuadro N.° 1: Problema público y sus factores causales directos e indirectos


1.4. Conceptos claves

Se presentan los términos claves que son utilizados en la PNGYEM, y que son consignados tal como se definen en sus fuentes correspondientes:

a) Clima

“El clima se suele definir en sentido restringido como el estado promedio del tiempo y, más rigurosamente, como una descripción estadística del tiempo atmosférico en términos de los valores medios y de la variabilidad de las magnitudes correspondientes durante períodos que pueden abarcar desde meses hasta miles o millones de años. El período de promedio habitual es de 30 años, según la definición de la Organización Meteorológica Mundial. Las magnitudes son casi siempre variables de superficie (p. ej., temperatura, precipitación o viento). En un sentido más amplio, el clima es el estado del sistema climático en términos tanto clásicos como estadísticos”[14].

b) Ecosistema

“Es el sistema natural de organismos vivos que interactúan entre sí y con su entorno físico como una unidad ecológica. Los ecosistemas son la fuente de los servicios ecosistémicos. También es considerado como ecosistema generador de dichos servicios aquel recuperado o establecido por intervención humana”[15].

Otra definición describe que “un ecosistema es un sistema en el que interactúan dos elementos principales: 1) organismos vivos (seres bióticos) y 2) espacio físico (seres abióticos). Por lo tanto, cada ecosistema tiene su propio clima, humedad, disponibilidad de agua y alimento, etc. y los organismos que allí habitan viven acorde con ellos dentro de un límite espacial. Los seres bióticos están conformados por microorganismos, vegetación y fauna. Los seres abióticos constituyen el medio físico (suelo, agua, aire, minerales, etc. que condiciona la vida de los organismos vivos, además de hacer que adopten características en condición al ambiente en el que están”[16].

c) Gestión del riesgo de desastres

“Es un proceso social cuyo fin último es la prevención, la reducción y el control permanente de los factores de riesgo de desastre en la sociedad, así como la adecuada preparación y respuesta ante situaciones de desastre, considerando las políticas nacionales con especial énfasis en aquellas relativas a materia económica, ambiental, de seguridad, defensa nacional y territorial de manera sostenible”[17].

d) Glaciar

“Masa permanente de hielo, y posiblemente neviza y nieve, que se origina sobre la superficie terrestre debido a la recristalización de la nieve y que muestra evidencia de flujos en el pasado o el presente. La masa de los glaciares generalmente aumenta por la acumulación de nieve y se pierde por el deshielo y la descarga de hielo en el mar o en un lago si el glaciar desemboca en un cuerpo de agua”[18].

e) Servicios ecosistémicos

“Son aquellos beneficios económicos, sociales y ambientales, directos e indirectos, que las personas obtienen del buen funcionamiento de los ecosistemas”[19]. “Se agrupan en cuatro tipos: 1) de provisión, como alimentos, agua, materias primas; 2) de regulación, como regulación del clima, regulación hídrica, control de erosión de suelos, secuestro de carbono; 3) culturales, como belleza paisajista, recreación y ecoturismo; y, 4) de soporte, como formación de suelos, mantenimiento de la biodiversidad”[20].

f) Sistema climático

“Sistema muy complejo que consta de cinco componentes principales: atmósfera, hidrosfera, criósfera, litósfera y biósfera, y de las interacciones entre ellos. El sistema climático evoluciona en el tiempo bajo la influencia de su propia dinámica interna y por efecto de forzamientos externos, como las erupciones volcánicas o las variaciones solares, y de forzamientos antropógenos, como el cambio de composición de la atmósfera o el cambio de uso de la tierra”[21]

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  • [1] Berkes, F. & Folke, C. (1998), Linking social and ecological systems. Management practices and social mechanisms for building resilience, Cambridge University Press, Cambridge, UK.
  • [2] Chapin, F.; Kofinas, G & Folke, C., editors (2009). Principles of ecosystem stewardship: resilience-based natural resource management in a changing world. Springer. New York, USA.
  • [3] Everarda, M.; Johnstonb, P.; Santillob, D. & Staddona, C. (2020). The role of ecosystems in mitigation and management of Covid-19 and other Zoonoses. Environmental Science & Policy, volumen 111, 7-17.
  • [4] UNEP (2016). UNEP Frontiers 2016 Report: Emerging Issues of Environmental Concern. United Nations Environment Programme, Nairobi.
  • [5] La resolución 73/284 de la Asamblea General “Decenio de las Naciones Unidas sobre la Restauración de los Ecosistemas (2021-2030)” A/RES/73/284 (1 de marzo de 2019), disponible en: https://undocs.org/es/A/RES/73/284
  • [6] Kozhikkodan, B. & Kamp, U. (2019). Global Disappearance of Tropical Mountain Glaciers: Observations, Causes, and Challenges. Geosciences 2019, 9(5), 196;  https://doi.org/10.3390/geosciences9050196
  • [7] FAO (2014). Cordillera de Los Andes, una oportunidad para la integración y desarrollo de América del Sur. Santiago, Chile.
  • [8] La resolución 57/245 de la Asamblea General “Año Internacional de las Montañas, 2002” A/RES/57/245 (30 de enero de 2003), disponible en: https://undocs.org/es/A/RES/57/245
  • [9] [Programa 21: Capítulo 13 – Ordenación de los ecosistemas frágiles: desarrollo sostenible de las zonas de montaña] (s.f.). Recuperado https://www.un.org/spanish/esa/sustdev/agenda21/agenda21spchapter13.htm
  • [10] Naciones Unidas, RIO+20: Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible “El futuro que queremos: Documento final de la Conferencia”, A/CONF.216/L.1 (19 de junio de 2012), disponible en: https://undocs.org/es/A/CONF.216/L.1
  • [11] PNUD (2014). Enfoque territorial para el cambio climático: Enfrentando los cambios en el clima desde la planificación y el ordenamiento territorial.
  • [12] IPCC, 2001: Climate Change 2001: The Scientific Basis. Contribution of Working Group I to the Third Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [Houghton, J.T.,Y. Ding, D.J. Griggs, M. Noguer, P.J. van der Linden, X. Dai, K. Maskell, and C.A. Johnson (eds.)]. Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA, 881pp.
  • [13] Vuille, M. ; Franquist, E. ; Garreaud, R. ; Lavado, W. & Cáceres, B. ( 2015 ). Impact of the global warming hiatus on Andean temperature. J. Geophys. Res. Atmos., 120, 3745– 3757. doi: 10.1002/2015JD023126.
  • [14] IPCC (2018). Glosario. Recuperado de https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/sites/2/2019/10/SR15_Glossary_spanish.pdf
  • [15] Ley N.° 30215, Ley de Mecanismos de Retribución por Servicios Ecosistémicos.
  • [16] MINAM (2019). Mapa Nacional de Ecosistemas del Perú. Conociendo nuestra biodiversidad.
  • [17] Ley N.° 29664, Ley que crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD).
  • [18]  IPCC (2018). Glosario. Recuperado de https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/sites/2/2019/10/SR15_Glossary_spanish.pdf
  • [19] Ley N.° 30215, Ley de Mecanismos de Retribución por Servicios Ecosistémicos.
  • [20] Proyecto Infraestructura Natural para la Seguridad Hídrica de USAID y el Gobierno de Canadá (2020). Glosario de términos sobre infraestructura natural.
  • [21] IPCC (2018). Glosario. Recuperado de https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/sites/2/2019/10/SR15_Glossary_spanish.pdf